Госслужба Работа над правовым оформлением института госслужбы началась в конце 80-х годов, но распад СССР приостановил ее. К решению данной проблемы вернулись уже в условиях независимой России.
Федеративный договор 1992 г. , Конституция РФ 1993 г. предусматривали принятие на федеральном уровне основ законодательства о госслужбе, закона о федеральной госслужбе. В остальном же госслужба должна была регулироваться нормативными актами органов власти субъектов федерации.
Еще в конце 1991 г. при правительстве Российской Федерации было создано Главное управление по подготовке кадров для госслужбы – Роскадры (впоследствии оно было преобразовано в Департамент госслужбы аппарата правительства); Академия общественных наук при ЦК КПСС была преобразована в Российскую академию управления (с 1994 г. – Российская академия госслужбы при Президенте Российской Федерации). В ведении последней оказались кадровые центры, созданные на основе учебных заведений системы партийного просвещения. В соответствии с указом президента от 3 июня 1993 г. “О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации” был образован Совет по кадровой политике при президенте – консультативный орган при главе государства, который обязательно должен был рассматривать кандидатуры для назначения на должность решениями президента и правительства.
В течение 1992-1993 гг. в правительственных структурах с привлечением специалистов разрабатывалась концепция реформирования государственной службы, которая была опубликована 23 декабря 1993 г. в виде тезисов в “Российской газете”. Авторы концепции отмечали, что в России начала 90-х годов “невозможно четко и ясно отделить государственную службу от других видов деятельности и от других социально-правовых институтов”. Они предлагали создать нормативную базу госслужбы, которая должна основываться на сочетании мирового опыта и обычаев, традиций народов России; сформировать высокопрофессиональный, высокоморальный корпус государственных служащих, “независимых в своей деятельности от политической конъюнктуры и личных пристрастий и влияний”; упорядочить систему органов госслужбы; реорганизовать систему финансирования госслужбы, сделать ее рациональной и открытой для общественного контроля; формировать в общественном мнении положительный образ госслужбы и госслужащего.
Предлагались и этапы реформирования: 1. Конституирование института федеральной госслужбы; 2. Установление статуса федерального госслужащего; 3. Систематизация и унификация прохождения федеральной госслужбы; 4. Формирование единой системы госслужбы Российской Федерации. В их реализации должны были участвовать обе ветви власти.
Почти одновременно с публикацией тезисов концепции “Реформирование государственной службы” президент Российской Федерации подписал указ, утверждающий Положение о федеральной государственной службе.
Многие специалисты по проблемам современной госслужбы, считая этот указ временным, промежуточным, отказываются от его анализа. На наш взгляд, это не совсем верно: во-первых, вводимое им положение было первым в ряду документов такого рода, во-вторых, при отсутствии федерального закона о федеральной госслужбе оно остается действующим.
В Положении о федеральной государственной службе впервые были перечислены лица, относящиеся к категории федеральных государственных служащих. Ими стали те, кто занимают государственные должности в администрации президента, аппаратах правительства, Совета безопасности, палат Федерального собрания, федеральных органов судебной власти, Центральной избирательной комиссии, Счетной палаты, других федеральных органах власти Российской Федерации. Указом президента по представлению Совета по кадровой политике при Президенте этот список может быть расширен. Положение закрепило следующие принципы госслужбы: законность, обязательность для подчиненного решений вышестоящего руководителя, подконтрольность и подотчетность государственных органов и деятельности госслужащих, внепартийность органов госслужбы (создание структур партий и движений в государственных органах не допускается), равный доступ граждан к госслужбе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой, ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, социальная защищенность федеральных госслужащих, стабильность госслужбы. Положение относит к государственным должностям высшие и главные государственные должности (квалификационные требования к ним устанавливает президент), ведущие, старшие и младшие государственные должности (квалификационные требования к ним устанавливает правительство или какой-либо орган по его поручению). В рассматриваемом документе перечисляются права и обязанности государственного служащего, вводятся некоторые ограничения. Госслужащий, например, не может заниматься какой-либо деятельностью, кроме научной, преподавательской, иной творческой, принимать подарки, участвовать в забастовках и т.
Был определен широкий круг гарантий госслужащего: весьма высокая оплата труда – его денежное содержание состоит из оклада, надбавки за особые условия труда (работа госслужащего не нормирована по времени), выслугу лет, классный чин и поощрения по итогам квартала или года; оплата отпуска от 30 до 45 дней в зависимости от стажа работы (без сохранения содержания – до года), оплата проезда к месту отдыха; медицинское обслуживание, включая и членов семей, не только во время прохождения службы, но и после выхода на пенсию; возможность повышения квалификации с сохранением содержания; гарантированное трудоустройство в случаях увольнения по не зависимым от госслужащего обстоятельствам; пенсионное обеспечение (до 80 % оклада); государственное страхование на случай смерти или несчастного случая при исполнении служебных обязанностей; защита его и членов его семьи от насилия, угроз и т.
В Положении довольно подробно расписывается порядок прохождения госслужбы, определяются пределы поступления на нее – с 18 лет, но не старше 60. Оно регламентирует условия отказа в приеме на госслужбу: признание судом и только судом недееспособности или ограниченной дееспособности претендента; лишение (опять-таки судом) права работать в госслужбе; наличие заболевания, препятствующего выполнению должностных полномочий, подтвержденного заключением медицинского учреждения; наличие в данном органе госслужбы служащего, состоящего с претендентом в родстве или даже свойстве, вплоть до тещи, свекрови, невестки, деверя и племянника.
В соответствии с Положением госслужащий может быть просто назначен или принят по конкурсу при наличии соответствующего образования, опыта работы, При этом он вправе представить документы, подтверждающие его квалификацию, либо сдать квалификационный экзамен. Для этого предусмотрены конкурсные и квалификационные комиссии. Соискатель должен знать Конституцию, законодательство Российской Федерации и т. Поступающий на госслужбу обязан представить сведения о своем имущественном положении, а работая, ежегодно отчитываться о доходах и изменении имущественного положения. Непредставление, искажение подобных сведений – повод для отказа в приеме на работу или для дисциплинарного взыскания. Для впервые поступающих на госслужбу устанавливается испытательный срок от 3 до 6 месяцев.
Положением устанавливались классные чины, напрямую связанные с занимаемыми должностями: для госслужащих высших государственных должностей – действительный государственный советник Российской Федерации; для госслужащих главных государственных должностей – государственный советник Российской Федерации (эти два чина присваивает президент); для госслужащих ведущих государственных должностей – государственный советник 1, 2, 3-го класса (присваивает правительство); для госслужащих старших государственных должностей – советник госслужбы 1, 2, 3-го класса; для госслужащих младших государственных должностей – референт госслужбы 1, 2, 3-го класса. Чины советников и референтов присваиваются в порядке, определяемом российским правительством. В то же время отмечается, что в отдельных видах госслужбы в соответствии с законодательством Российской Федерации классные чины могут иметь другие названия (например, воинские звания, дипломатические ранги); для служащих может быть введена форменная одежда, знаки различия, указывающие на классный чин. За служащим, находящимся в резерве (такое предусматривается на время смены места работы) или в отставке, классный чин сохраняется. На него заводится личное дело, которое следует за ним при его перемещении.
Государственный служащий не чаще раза в год и не реже раза в четыре года подлежит аттестации, для чего руководителем государственного органа создается аттестационная комиссия.
Положение довольно подробно регламентирует процедуру увольнения (отставки) государственного служащего.
В условиях хронических задержек заработной платы в стране федеральный государственный служащий должен чувствовать себя защищенным 38-й статьей Положения. Она гласит: “Расходы на государственную службу финансируются за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации. Сокращение – бюджетных ассигнований не может служить основанием для приостановления либо прекращения выплат или уменьшения размеров денежного содержания, компенсационных выплат и пособий”.
Положение предусматривает принятие пакета нормативных актов в его развитие.
Уже 12 февраля 1994 г. указом президента было утверждено Положение об Управлении федеральной государственной службы президента Российской Федерации. В январе 1996 г. оно было преобразовано в Главное управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров, в октябре этого же года – в Управление кадровой политики Президента. В соответствии с этими реорганизациями менялись и функции названных органов. По Положению, принятому в декабре 1996 г. , основными функциями Управления кадровой политики являются: обеспечение деятельности президента по определению им основных направлений кадровой политики и развития государственной службы; обеспечение деятельности президента по решению кадровых вопросов, отнесенных к его ведению законодательством Российской Федерации; обеспечение контроля за состоянием законодательства Российской Федерации по вопросам кадровой политики и государственной службы; обеспечение контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной службе госслужащими, назначенными на должность президентом. Таким образом, с 1994 г. при главе государства существует орган, определяющий кадровую политику стране.
11 января 1995 г. указом президента был введен сводный перечень государственных должностей от президента до судьи федерального суда, дополняемый по мере необходимости.
Тогда же, 11 января 1995 г. , указом президента вводился Реестр государственных должностей федеральных госслужащих. Реестр делится на две части. В первой части перечислены наименования государственных должностей федеральных госслужащих, замещаемых в порядке назначения для обеспечения деятельности лиц, избранных или назначенных на должности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами – президента, Совета безопасности, Совета федерации, его председателя и заместителей, Государственной думы, ее председателя, заместителей, аппарата депутатских фракций и групп, правительства в целом, главы правительства, его заместителей и членов правительства, Конституционного суда, председателя, заместителей и судьи-секретаря Конституционного суда, председателя Верховного суда и его заместителей, председателя Высшего арбитражного суда и его заместителей, председателя Центризбиркома и его заместителя.
В части второй Реестра названы должности федеральных госслужащих в администрации президента, в аппарате Совета Федерации и Государственной думы Федерального собрания, в аппарате правительства, в центральном аппарате федерального органа исполнительной власти, в аппарате Конституционного, Верховного, Высшего арбитражного судов Российской Федерации, в аппарате Генеральной прокуратуры и Центральной избирательной комиссии.
В первой части Реестра приведены должности, срок службы на которых ограничен сроком полномочий лиц, для обеспечения деятельности которых эти должности и существуют, во второй – так называемые карьерные должности: служба на них не связана со сменой “политической команды”. Это, по существу, первая попытка создать в России “стабильный корпус профессиональных государственных служащих”, квалифицированных специалистов, чья судьба не зависит от смены президента, правительства, парламента. Такое чиновничество уже давно существует в большинстве демократических государств. В государствах, где законы обязывают специалистов выполнять волю политиков, а политиков – заботиться о специалистах, последние способны работать с любым политиком.
С принятием Реестра, дополнений и изменений к нему, двадцати перечней государственных должностей федеральной госслужбы, утвержденных указом президента 3 сентября 1997 г. , классификация должностей, закрепленная упоминавшейся выше Единой номенклатурой должностей служащих в 1967 г. , утратила свое значение. В то же время Реестр позволил не теоретически, а практически приступить к введению в действие Положения о федеральной государственной службе.
Указ Президента от 7 февраля 1995 г. вводил практику государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих, что позволило государству не только определять заказ, но и контролировать все процессы, связанные с обучением кадров для работы в федеральных органах исполнительной власти.
5 июля 1995 г. Государственная дума приняла федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации”. Его принятие обусловило уточнение, а в отдельных случаях и поглощение некоторых положений президентских актов.
Закон дает определение государственной должности. В соответствии с ним государственная должность – это должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов федерации Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией страны, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
В соответствии с законом все государственные должности делятся на три группы:
1) устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (президент и председатель правительства, председатели палат федерального собрания, руководители органов представительной и исполнительной власти субъектов Федерации, депутаты, министры, судьи и др. Это должности категории “А”; учреждаемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке для непосредственного обеспечения полномочий лиц, занимающих должности категории “А”. Эти должности входят в категорию “Б”. Срок пребывания в должности категории “Б” напрямую зависит от срока пребывания в должности категории “А” лица, которого обслуживает служащий второй категории;
учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий. Это государственные должности категории “В”.
Должности категорий “Б” и “В” именуются государственными должностями государственной службы. Таким образом легитимизировались реестры, утвержденные президентом в начале 1995 г.
Под государственной службой закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” подразумевает профессиональную деятельность по обеспечению полномочий государственных органов. Госслужба включает в себя федеральную госслужбу, находящуюся в ведении Российской Федерации, и госслужбу субъектов федерации, находящуюся в их ведении.
Закон определяет понятие “государственный служащий”. Госслужащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности госслужбы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта федерации (ст.
Анализ определения понятий госслужащего, госслужбы в ряде стран Европы, США показывает, что в разных государствах они трактуются по-разному в зависимости от обычаев, практики и пр. Единого определения нет. Так, в США нет закона о госслужбе, а есть закон о гражданской службе, т. это понятие охватывает только служащих государственных учреждений. В него не включаются лица, занятые на выборных должностях, на должностях, связанных с юриспруденцией, армейских, флотских, полицейских и т. В большинстве государств госслужба включает в себя депутатский корпус и служащих органов представительной и исполнительной власти, судов, прокуратуры и других органов государства. Таким образом, военнослужащие, учителя, врачи, железнодорожники, почтовики и иные категории служащих из этого круга выпадают.
По сравнению с Положением о федеральной госслужбе в законе несколько расширена статья (ст. 5) о принципах, на которых основана госслужба, за счет таких, как, например, верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов над всеми иными нормативными актами при исполнении госслужащими своих обязанностей и обеспечении их прав; обязанность госслужащих признавать, соблюдать, защищать права и свободы человека и гражданина и др.
В законе государственные должности классифицируются по 5 группам; перечисляются квалификационные требования к служащим, замещающим должности госслужбы (образование, опыт, знание законодательства Российской Федерации и ее субъектов), приводятся требования к образовательному уровню для всех групп должностей.
Классные чины, перечисленные в Положении о федеральной службе, в законе называются квалификационными разрядами.
Отдельной статьей в законе перечисляются основные принципы формирования личного дела государственного служащего.
Все вышесказанное является содержанием двух первых глав закона.
Глава III “Основы правового положения государственного служащего” содержит статьи “Права госслужащего”, “Основные обязанности госслужащего”, “Ограничения, связанные с госслужбой” и т. И здесь некоторые положения президентского указа либо трактуются шире, либо дополнены.
Так, положение об обязанности поступающего на госслужбу и госслужащего представлять в органы налоговой полиции сведения о доходах и имуществе дополнено замечанием о том, что они составляют служебную тайну.
Такое дополнение в известной степени сводит на нет заявленное властями стремление сделать госслужбу “прозрачной”. Перечислены в законе и меры взыскания, налагаемые на госслужащего в случае ненадлежащего выполнения им его служебных обязанностей: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии и, наконец, увольнение. Как и в Положении о федеральной государственной службе, здесь есть статья о гарантиях для государственного служащего.
В главе IV “Прохождение государственной службы” также имеются уточнения и дополнения соответствующих статей Положения, Например, для лиц, занимающих ведущие, главные и высшие должности и достигших 60 лет, допускается ежегодное продление срока их пребывания на службе до 65 лет.
Закон допускает принятие в особых случаях на госслужбу лица, не имеющего российского гражданства, однако этот вопрос регулируется на основе межгосударственных соглашений. В октябре 1996 г. возникла коллизия, не предусмотренная законом: на должность заместителя секретаря Совета безопасности был назначен Б. Березовский, имевший, кроме российского, израильское гражданство. Это повлекло за собой большой информационный шум, граничащий со скандалом, однако в подобных случаях действует правило “что не запрещено, то можно” до тех пор, пока не будет принята регламентирующая и эту ситуацию норма.
В этой же главе закона перечислены причины, могущие стать препятствием для поступления на государственную службу, документы, предъявляемые при поступлении. Оговаривается право соответствующих органов на основе действующего законодательства проверять представляемые претендентом на госдолжность биографические и иные сведения. Определен порядок поступления на различные должности госслужбы. Завершается глава статьями о конкурсе на замещение вакансии, об испытаниях при замещении государственной должности госслужбы, об аттестации, основаниях для прекращения госслужбы.
Глава V “Обеспечение эффективности государственной службы” предполагает существование двух уровней органов по вопросам государственной службы. На уровне субъекта федерации органы создаются законами самих субъектов. На федеральном уровне закон предложил создать Совет по вопросам государственной службы при президенте Российской Федерации, состоящий из равного числа представителей самого президента, палат Федерального собрания, правительства, высших органов судебной власти. Одновременно определялась компетенция Совета. Он был сформирован в конце 1995 г.
Одна из последних статей закона (ст. 28) посвящена кадровой службе госоргана. В ее задачи входит обеспечение проведения конкурсов, аттестаций, испытаний, прохождения госслужбы, ведение личных дел, организация переподготовки, консультаций госслужащих по вопросам их правового положения и т.
Закон вступая в силу с некоторыми изъятиями. Он имел рамочный характер, и поэтому предполагалось принятие пакета других нормативных актов, регламентирующих особенности госслужбы в отдельных органах, вопросы денежного содержания федеральных госслужащих, порядок присвоения квалификационных разрядов и пр.
6 сентября 1995 г. президент подписал указ “О первоочередных мерах по улучшению работы с кадрами в системе государственной службы и реализации федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации””, в котором содержался план подготовки проектов указов и мероприятий в этой области. И до принятия этого указа и после президентской стороной было подготовлено большое количество проектов указов, которые подписал президент, например: “О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих” (16 августа 1995 г. ), “О нормах расходов для федеральных государственных служащих на служебные командировки в пределах Российской Федерации” (24 ноября 1995 г. ), “О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы” (30 января 1996 г. ), “Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего” (9 марта 1996 г. ), “О присвоении и сохранении квалификационных разрядов федеральным государственным служащим”, утверждавший соответствующее Положение (22 апреля 1996 г. ); “Об утверждении Положения о проведении конкурса на замещение вакансий государственной должности федеральной государственной службы” (29 апреля 1996 г. ), “О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы” (6 июня 1996 г. ), “О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе” (15 мая 1997 г. ), “О периодах работы (службы), включаемых в стаж государственной службы федеральных государственных служащих, дающий право на установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет” (3 сентября 1997 г. ), “О порядке ведения личных дел лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы” (1 июня 1998 г. ) и др. За время, прошедшее после принятия закона “Об основах государственной службы Российской Федерации”, президентом было подписано несколько десятков указов на эту тему. Принимало нормативные акты и правительство.
Закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” правильнее было бы назвать законом об основах службы гражданской, так как он почти не затрагивает милитаризованную службу, имеющую разновидности в виде военной, милицейской, военизированной.
Особенности госслужбы в отдельных государственных органах регламентируются конкретными нормативными актами, хотя их основу составляет рассмотренный выше закон. В первую очередь это касается военной службы в составе Вооруженных Сил Российской Федерации, пограничных и внутренних войсках, войсках Федеральной службы безопасности, железнодорожных войсках, войсках гражданской обороны, Службе внешней разведки, Федеральном агентстве правительственной связи и информации. Специфику имеет служба в органах внутренних дел, налоговой полиции, таможенных, внешнеполитических и некоторых других. В этих государственных структурах предъявляются повышенные требования к здоровью, возрасту и другим характеристикам служащих, имеющих иные права и льготы, нежели остальные государственные служащие, что обусловлено либо трудностями, либо особенностями прохождения службы. Иные у них и звания (например, у военных, в налоговой полиции), ранги (на дипломатической службе), предусмотрена для них и форменная одежда (на военной службе и в некоторых других видах госслужбы).
Следует заметить, что федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации”, Положение о федеральной государственной службе и связанные с ними нормативные акты позаимствовали ряд положений из дореволюционного законодательства (вплоть до Табели о рангах), из советского законодательства.
Как уже отмечалось, федеральный закон относит государственную службу Субъектов федерации к ведению последних, которые должны иметь собственное законодательство в этой сфере.
На уровне субъектов федерации первый закон о госслужбе был принят в республике Саха (Якутия) еще до принятия новой Конституции, но интенсивная разработка соответствующего законодательства в субъектах федерации началась после декабря 1993 г.
Нормативные акты о госслужбе, принятые в субъектах федерации до вступления в силу федерального закона и после, имеют существенное расхождение с ним. Таковы реалии сегодняшнего российского федерализма.
В ряду проводимых преобразований в госслужбе стоит и организация целенаправленной подготовки специалистов для работы на ее должностях и повышения их квалификации. Эти задачи возложены на упоминавшуюся выше Российскую академию госслужбы при Президенте, Финансовую академию и Академию народного хозяйства при правительстве Российской Федерации, Государственную академию управления, Московский государственный университет, Российский государственный гуманитарный университет, другие вузы Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации, отраслевые академии и институты повышения квалификации. Для координации их деятельности в августе 1995 г. постановлением правительства была создана межведомственная комиссия по переподготовке и повышению квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти во главе с заместителем министра труда. На улучшение подготовки кадров для службы направлен указ Президента от 3 сентября 1997 г. “О дополнительных мерах по подготовке государственных служащих”, предусматривающий и обучение за рубежом. Принятие в 1993-1998 гг. нормативных актов различной юридической силы можно считать началом становления государственной службы Российской Федерации. В настоящее время стоит задача не столько принятия новых законов, сколько их соблюдения.
“Подбор и расстановка кадров”
Решение кадровых вопросов – одна из основных функций любой правящей партии, которая с проблемой отбора кандидатур на важнейшие должности в государственном аппарате сталкивается почти в первые часы и дни после прихода к власти.
Провозгласив идею управления “через народ”, руководство большевистской партии имело весьма смутное представление об этом. Как пишет видный отечественный историк Е. Гимпельсон, наиболее ответственные посты в государственном аппарате уже в первые месяцы существования советской власти “в значительной мере были заняты интеллигентной и полуинтеллигентной верхушкой правящей партии, а не рабочей ее части”, но верхушка эта была не столь велика. Даже народных комиссаров в состав временного рабоче-крестьянского правительства руководство партии подобрало с большим трудом. Еще труднее оказалось заполнить партийными назначенцами следующие по нисходящей ступени управленческой пирамиды должности. Непрерывность процесса управления оказалась под угрозой. Служащие же дореволюционных министерств не проявляли большого желания работать под началом большевиков в наркоматах, созданных на основе старых ведомств. Пришлось загонять их туда силой. ВЧК – одно из немногих новых правительственных учреждений – должна была бороться и с саботажем служащих. Морозов на примере Наркомата путей сообщений, А. Кавтарадзе – Красной Армии доказали, что молодая советская власть использовала старых специалистов в гораздо больших масштабах, чем предполагалось. В течение 1918 г. власти неоднократно принимали решения о призыве на военную службу бывших офицеров и военных чиновников. Не удалось заставить работать на новую власть, пожалуй, лишь служащих заграничного аппарата бывшего МИД.
В работе “Все на борьбу с Деникиным!” (июль 1919 г. ) В. Ленин отмечал, что Россией управляет очень “тонкий слой передовых рабочих и коммунистов”. Аппарат же, как это ему свойственно, имел тенденцию к росту, “тонкого слоя” стало не хватать, пришлось брать на особый учет мало-мальски грамотных людей из числа вступавших в партию. Таких тоже было немного, да и некомпетентность их в делах государственных была пугающей. Поэтому пришлось вспомнить про “оставленных нам в наследство капитализмом специалистов науки и техники, несмотря на то что они в большинстве случаев неизбежно пропитаны буржуазным миросозерцанием и навыками” – так было записано в Программе РКП(б), принятой ее VIII съездом в марте 1919 г. Им предлагалось больше платить, премировать за “наиболее успешную и особенно организаторскую работу”, членам же партии предписывалось “вести непримиримую борьбу с невежественным самомнением, считающим, будто рабочий класс может разрешить свои задачи без использования на самых ответственных постах специалистов буржуазной школы”. Именно в это время, как пишет Е. Гимпельсон, среди специалистов, занявших крупные посты в промышленности, “нередко встречались бывшие предприниматели, владельцы предприятий, разоренные национализацией их собственности, конфискациями или обесценением капиталов”. Много чиновников бывшего Министерства финансов было приглашено в Наркомат финансов, особенно при наркоме Г. Сокольникове.
В резолюции IX съезда партии (март-апрель 1920 г. ) “Об очередных задачах хозяйственного строительства” выдвигалось требование взять на учет всех работоспособных специалистов в разных отраслях экономики и всемерно их использовать в организации производства. Весной 1922 г. Ленин уже считал вполне возможнымпостроить в стране коммунизм некоммунистическими руками. Конечно, с его точки зрения, это была вынужденная, временная мера, могущая данный процесс замедлить, что в планы руководства партии не входило.
Необходимо было выработать магистральное направление в кадровой политике партии. Обратились к дооктябрьскому партийному опыту, когда все партийные руководители на местах находились в зависимости от центрального органа партии. Назначенные руководители низовой ячейки партии должны были выполнять решения центрального органа и в силу партийной дисциплины, и в знак признательности и благодарности за назначение. Из них затем формировались руководящие органы партии. Таким образом, обеспечивались контроль сверху, подчинение нижестоящих партийных структур вышестоящим, взаимная поддержка и т. Подбор на партийную, а затем и хозяйственную работу был поручен структурным подразделениям ЦК ВКП(б), ведущим учет членов партии.
Еще в 1919 г. Центральный комитет партии предложил всем наркоматам и советским учреждениям в обязательном порядке при приеме на работу коммунистов предварительно запрашивать его согласие. В аппарате ЦК РКП(б) (сначала в оргинструкторском и учетно-распределительном отделах, а с 1923 г. – в орграспред-отделе под руководством В. Молотова и Л. Кагановича) была введена практика назначения хозяйственных руководителей самого разного ранга. За “учетно-распределительным делом” внимательно следил В. Ленин. Первое время назначения не имели систематического характера.
4 апреля 1923 г. в Совнаркоме состоялось инициированное Ф. Дзержинским совещание, посвященное вопросу “О мерах борьбы с дефектами госаппарата и средствах укрепления связи между хозяйственными и судебно-карательными органами СССР”. Заявив, что государственный аппарат чуть ли не на 100 % состоит из интеллигентов разной степени квалификации, бывших собственников, дельцов, банкиров, коммерсантов и их приказчиков, из-за которых пышным цветом расцвел бюрократизм, глава НКВД предложил план борьбы с “дефектами” в госаппарате, максимально используя опыт работы ВЧК-ГПУ. Наиболее радикальные из его предложений были направлены на “изъятие” и наказание (“вплоть до террора”) не устраивающих новую власть чиновников с последующей их колонизацией на Севере и иных “безлюдных” и “безинтеллигентских” местах, таких, как Печора, Архангельск, “Туруханка”.
XII съезд партии, проходивший вскоре после совещания, потребовал укрепления и расширения учетно-распределительных органов партии в центре и на местах “с целью охвата всей массы. работников во всех без исключения областях управления и хозяйствования”. Комиссия под председательством наркома рабоче-крестьянской инспекции В. Куйбышева, обследовавшая почти 300 трестов, обнаружила в составе их правлений лишь 37 % коммунистов, только 47 % служащих имели полагавшееся в те годы происхождение. Положение с кадрами комиссия оценила как крайне неудовлетворительное.
Партийное руководство взяло курс на овладение госаппаратом. 12 июня 1923 г. Оргбюро ЦК партии приняло постановление “О назначениях”, в октябре 1923 г. ЦК вынес решение об основных задачах учетно-распределительной работы, В конце ноября того же года были приняты тезисы и постановление Оргбюро ЦК РКП(б) об учете и распределении работников государственных и хозяйственных органов. Тогда же Оргбюро приняло развернутое положение о порядке подбора и. назначения работников и переработанные номенклатуры должностей.
Что же собой представляла номенклатура? Изначальный смысл этого слова – перечень, совокупность понятий, явлений, предметов и пр. В партийно-государственной практике в СССР оно стало означать перечень наиболее важных должностей, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, рекомендовались и утверждались партийными органами. Попавшие на номенклатурные должности освобождались от работы этими же органами.
Одна из первых номенклатур выглядела следующим образом: в левой части листа приводился перечень учреждений, а напротив названия каждого из них указывалось количество должностей, назначение на которые осуществлялось ЦК или с его уведомления.
Первоначально были выработаны два списка. В первом из них были поименованы должности, назначения на которые осуществлялись постановлением Политбюро ЦК; во втором – должности, назначения на которые производились с согласия Оргбюро. Вскоре первый список был дополнен перечнем выборных должностей. Утверждение на эти должности проходило после одобрения кандидатуры специальными комиссиями ЦК. Последние создавались для проведения “соответствующих съездов и собраний”. Так была закреплена практика рекомендаций подобранных заранее конкретных лиц на выборные должности. Этим дополнением предписывалось всех студентов – членов партии, оканчивавших центральные вузы, распределять постановлением ЦК. Распределение же выпускников провинциальных вузов и коммунистических университетов местные парторганы должны были согласовывать с Орграспредом ЦК РКП(б). Был еще и третий список – он объединял должности ведомств (так называемая ведомственная номенклатура).
Слабые возражения руководителей Высшего совета народного хозяйства (ВСНХ) по поводу всеохватности номенклатур действия не имели. Надо отметить, что и позднее немногочисленные критики номенклатуры не покушались на ее основы, тем более что грамотных кадров на местах катастрофически не хватало и вся надежда возлагалась на то, что “сверху”, из центра, пришлют нужного специалиста.
Номенклатуры были весьма подвижными: в разные годы по ним проходило различное количество должностей, причем существовала ярко выраженная тенденция к росту. Если в 1924 г. все командные должности в госаппарате заполняли примерно 500 тыс. человек, то в 80-х годах из такого же количества должностей состояла только партийная номенклатура (без госаппарата и общественных организаций). В районном звене номенклатурой были охвачены в эти годы 300- 500 руководящих работников. Не одну сотню насчитывала номенклатура конкретных ведомств.
Все назначения в аппарат РСФСР проходили через ЦК ВКП(б), компартии других союзных республик имели свои номенклатуры. Предполагалось, что в номенклатуру будут включаться работники, находящиеся на “ключевых постах”. На самом же деле с постепенным распространением системы назначений на беспартийных лиц руководство партии стало контролировать все кадровые перемещения в государстве вплоть до народного заседателя в суде, профсоюзного лидера низового звена и заведующего складом общественного питания. Центральными руководящими органами партии назначалось около трети “контингента”, остальные проходили через рядовых сотрудников аппарата ЦК. Это называлось “номенклатурой конкретного товарища”, который был обязан, по мнению Сталина, “каждого работника изучать по косточкам”. Особенно тщательно ЦК ВКП(б) следил за кадровыми перестановками в правоохранительных органах, например в НКВД, назначая кандидатуры на должности от министра до начальника городского или районного отдела этого ведомства. Местным партийным органам доверялся контроль за назначением и перемещением рядовых работников.
Номенклатурный подбор кадров свидетельствовал о разочаровании руководства партии в лозунге “управление через народ” и о желании, несмотря на катастрофическую нехватку собственных кадров, вытеснить буржуазных специалистов. Во второй половине 20-х годов критическое отношение к ним возобладало. Одна из причин этого видится в том, что при отсутствии быстрых успехов в построении новой жизни начались поиски виновных. Все чаще при назначениях на более или менее значимую должность компетентностью, опытностью кандидата жертвуют в пользу наличия у его конкурента революционного энтузиазма, пролетарского происхождения, преданности партии и других таких же качеств. В угоду идеологии на второй план отодвигалась даже нравственность. Впрочем, призывы “бережного отношения” к спецам – так тогда называли буржуазных специалистов – изредка еще выносились на страницы партийных решений. Известны случаи назначения рабочих на должности следователей по важным делам при прокуроре РСФСР, не говоря уже о членах коллегии Наркомпроса, начальниках его отделов. Партийные “переброски”, “десанты”, выдвижение трудовыми коллективами кандидатур на руководящую работу в госаппарат, естественно, под контролем соответствующей партийной организации, стали обычным явлением
Организационно-распределительный отдел ЦК провел учебу учетно-статистических работников местных парторганов. С их помощью весь партийный резерв был распределен по масштабам. Выделяли союзный, российский, республиканский, губернский, уездный и другие масштабы. Даже Л. Каганович, при совершенно очевидной апологетизации всего происшедшего в стране после 1917 г. , в мемуарах вынужден был констатировать, что то и дело вспыхивали обиды и склоки по поводу отнесения назначенца к-тому или иному масштабу. Так, партийные функционеры, в те годы не блиставшие образованностью, распределяли профессоров вузов по этим самым масштабам в зависимости от стажа, количества и значимости научных трудов и т. Главная цель этих мероприятий, по мнению Кагановича, состояла в “орабочивании” госаппарата и борьбе с “засильем старого чиновничества и пролезших в государственный, особенно в хозяйственный аппараты нэпмановских, жульнических и карьеристских элементов”.
После так называемого Шахтинского дела борьба со старыми специалистами усилилась. Почти все руководители были поделены на “красных” и “чуждых элементов” из среды буржуазных специалистов. В парторганах составлялись перечни хозяйственных и государственных должностей, на которые в первую очередь следовало назначать рабочих. Одно за другим ЦК ВКП (б) принимал постановления (иногда совместно с ЦКК-РКИ) о выдвижении рабочих в советский аппарат.
Борьба с засильем “чуждых элементов” в госаппарате поначалу носила выборочный характер, затем ее было решено сделать плановой. XVI партийная конференция (апрель 1929 г. ) приняла резолюцию “О чистке и проверке членов и кандидатов ВКП(б)”, в которой предлагалось “произвести генеральную чистку партии” до созыва XVI съезда ВКП(б). Внешне это выглядело внутренним делом партии, однако известно, что все более или менее ответственные посты в государстве занимали ее члены. В этом и других партийных решениях ставился вопрос о чистке аппарата от лиц непролетарского происхождения. Предлагалось подвергнуть этой процедуре в первую очередь земельные, судебные органы, органы Наркомфина, Наркомтруда. Членов партии призывали к бдительности, к борьбе с вредителями, настойчиво рекомендовали им сигнализировать о “враждебной” деятельности последних.
1 июня 1929 г. ЦИК и СНК приняли постановление “О чистке аппарата государственных органов, кооперативных и общественных организаций”, которое позволяло Наркомату рабоче-крестьянской инспекции требовать от всех государственных, кооперативных органов, общественных организаций увольнения любого лица, если при проверке его деятельность признавалась вредительской или расходящейся с интересами рабочего класса. Забегая вперед, можно сказать, что эта деятельность Наркомата была положительно оценена XVI съездом ВКП(б).
Чистки проводили комиссии, созданные из представителей партийных, советских и профсоюзных органов, с обязательным привлечением общественности. Они охватили не только центральный аппарат, но и местные органы – от союзных и республиканских наркоматов до совнархозов. Особую ненависть властей вызывал, как “осколок” прежнего режима, Центросоюз.
Массовая чистка продолжалась около года. Последние комиссии были ликвидированы в середине 1932 г. : власти посчитали, что чистки все-таки чрезвычайная, а потому временная мера. Через процедуру чисток прошли почти 2 млн служащих, в результате чего было “вычищено” 200 тыс. , в основном в РСФСР, УССР, Таджикской ССР, Белоруссии. “Вычищенные” так называемой первой категории лишались всего – права поступления на госдолжность, выходного пособия и пенсии; второй и третьей категорий наказывались более мягко: их перемещали в другую местность или понижали в должности.
На руководящие должности были “брошены” выдвиженцы из рабочих и крестьян. Однако вскоре рапорты о высоких процентах числа коммунистов и рабочих в конкретных учреждениях сменились жалобами на их некомпетентность.
Стремление контролировать даже самый мелкий “винтик” государственной машины подталкивало руководство партии к расширению номенклатуры, что вело к увеличению объема работы, разбуханию органов, занимающихся этими вопросами. Пришлось разукрупнить Орграспредотдел ЦК: в 1930 г. , наряду с Оргинструкторским отделом, появился Отдел назначений. Оргинструкторский отдел занимался партийной номенклатурой, а Отдел назначений в составе секторов – номенклатурой в государственных учреждениях и общественных организациях.
К началу 30-х годов основую роль в судьбе назначенцев и всей партийно-государственной номенклатуры стали играть уже не партийные, а карательные органы. Чистки сменились репрессиями. Они резко снизили качественные показатели руководящих кадров – образование, стаж практической работы и даже партийность. Одним из первых пострадал аппарат Наркомата земледелия СССР, объявленный гнездом левых эсеров и их приверженцев. Жесточайшим репрессиям подверглись Наркомат обороны, Наркомат путей сообщения, Наркомат машиностроения и даже НКВД СССР. Из восьми наркомов внутренних дел за 1917-1945 гг. были репрессированы шесть.
Павлов, министр финансов и глава Кабинета Министров СССР в 1991 г. , в своих воспоминаниях писал, что “большевики никогда не преследовали банковских служащих” из числа дореволюционных чиновников, зная о дворянском происхождении многих из них, Курский историк В. Пашин приводит примеры иного характера. Утверждение Павлова относится, скорее всего, к крупным работникам банковской системы – новая власть таковыми из среды членов партии еще не располагала. Дворянское же происхождение в стране до недавнего времени тщательно скрывалось.
На наш взгляд, есть все основания утверждать, что механизм номенклатурного подбора и расстановки кадров был детально отработан к концу 30-х годов. Выбор был заменен подбором, утверждение – прямым назначением. В 1946 г. , по данным Т. Коржихиной, была разработана новая номенклатура должностей. Порядок ее формирования стал плановым, оптимизировались изучение и проверка политических качеств назначенцев, создавался резерв для выдвижения. Изменения в номенклатуру вносились вплоть до конца 80-х годов.
15 октября 1989 г. в “Правде” сообщалось об упразднении “учетно-контрольной номенклатуры с передачей решения вопросов кадровой политики в первичные партийные организации”. По инерции еще какое-то время в ЦК КПСС приходили просьбы о внесении изменений в номенклатуру в связи с упразднением или созданием каких-либо структур. С запретом КПСС автоматически упразднился и номенклатурный принцип подбора кадров.
По-видимому, не совсем прав воронежский правовед, автор ряда работ о современной госслужбе Ю. Старилов, говоря, что в советские годы в стране не было государственного органа, управлявшего госслужбой. Во-первых, таким органом был ЦК правящей партии, во-вторых, в феврале 1935 г. приступила к работе Центральная комиссия по штатам при Наркомфине СССР, оформленная постановлением СНК СССР от 13 мая 1935 г. “О порядке утверждения штатов и о контроле за соблюдением штатов”. Возглавлял ее нарком финансов. Ее заседания зачастую проводились совместно с заседаниями ЦК ВКП(б). В 1940 г. комиссия перешла в подчинение СНК СССР и ЦК ВКП(б). Кандидатуры на номенклатурные должности утверждались в отделе ЦК, а штаты и заработная плата – в Государственной штатной комиссии. Впоследствии ее функции были переданы Министерству финансов СССР.
При отсутствии правовых норм, о чем речь шла выше, основанием для назначения были анкетные данные кандидата, характеристики. Организаторов подобного изучения кадров нисколько не смутило раздражение Ленина при заполнении им в феврале 1922 г. одной из таких анкет с 59 вопросами и 150 подвопросами. Руководство Учраспреда в 1923 г. отмечало, что “главным элементом” изучения качеств того или иного работника является составление “объективных характеристик на основании целого ряда перекрещивающихся субъективных характеристик и отзывов”.
Заочное изучение кадров по анкетам и характеристикам применялось почти все годы господства КПСС. Королев, более 40 лет проработавший в аппарате Верховного Совета СССР, вспоминает, что после окончания в 1950 г. Московского юридического института стал объектом пристального внимания работников кадровых служб: “фронтовик, физически здоровый, крепкий, к тому же коммунист и русский. И по линии родственников было все в порядке”. Кадровик Министерства госбезопасности при встрече сказал ему: “Вот что, товарищ Королев, мы поизучали вас, вы для нас подходящий человек. Связей, знакомств нежелательных нет. Да и учились вы хорошо. Неплохо вы шли – мы посмотрели – и по политическим дисциплинам, и партийная линия выдержана. Родине преданы, сражались хорошо”. Кадровик из Управления делами Совета Министров СССР тоже начал разговор словами: “Посмотрели мы ваше личное дело. Ему вторил заведующий канцелярией Президиума Верховного Совета СССР: “Тут я перебирал кандидатуры выпускников, ты вроде подходящий для нас человек. Иди к нам.
Назначения на более крупные посты в государстве осуществлялись иначе. Хрущев, Д. Волкогонов отмечали, кстати, в разное время, что важнейшие назначения, в частности на должность наркома, зачастую решал лично Сталин. Его мнение и мнения других руководителей партии и государства, сложившиеся во время выступления на очередном съезде, совещании, конференции и прочих мероприятиях, иногда даже малоизвестного человека, работавшего где-то на периферии, обычно имели первостепенное значение.
Чуть ли не все мемуаристы из числа известных функционеров пишут о том, что для них назначение на высокий пост было, как правило, неожиданным. Вероятно таковым оно было лишь для самих назначаемых: система держала их в страхе. Вспомним, как ждет решения своей судьбы герой А. Бека в “Новом назначении”: это мучительное ожидание приводит его к неизлечимой болезни. Попав в номенклатуру, назначенцы были уже ведомы каким-либо сотрудником аппарата ЦК.
Точки зрения на действовавшие в прежние годы критерии отбора кадров у мемуаристов расходятся. Одни пишут, что при назначении приоритет отдавался политическим качествам претендента на должность, другие считают, что главным в характеристике был производственный и организаторский опыт. Эта разница во мнениях вполне обоснованна. Каждый в своем пути “наверх” преодолевал не одно препятствие, их последовательность могла быть разной, но крестьянско-пролетарскому происхождению, членству в партии, верности идее, а затем уже организаторскому опыту отдавалось предпочтение почти всегда. В послевоенные годы требования к образованию претендента на более или менее значимую должность стали еще строже.
Трудно заподозрить Российскую компартию в необъективности по отношению к своей предшественнице, но и она в программном заявлении называет кадровую политику последней “порочной”, нанесшей большой урон советскому обществу. С этим невозможно не согласиться.
Когда появилась госслужба?
В связи с этим, начало государственной службы в России, как образование чиновничества, связывают с именем Петра I и, в частности, с принятием в 1722 году Табели о рангах — закона о порядке госслужбы в Российской Империи и Российской Республике (соотношение чинов по старшинству, последовательность чинопроизводства)
Когда вступил в силу закон о государственной службе?
Федеральный закон “О государственной гражданской службе Российской Федерации” от 27. 2004 N 79-ФЗ (последняя редакция) КонсультантПлюс Данный документ (в ред. Федерального закона от 30. 2021 N 437-ФЗ) в отношении отдельных органов применяется с 1 января 2023 года
Почему могут не взять на госслужбу?
Несвоевременное представление документов, представление их не в полном объеме или с нарушением правил оформления без уважительной причины являются основанием для отказа гражданину (гражданскому служащему) в их приеме (Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г
Чем нельзя заниматься госслужащим?
Закон о госслужбе и Закон о противодействии коррупции запрещают государственным служащим заниматься предпринимательской деятельностью и участвовать в управлении коммерческой организации
Что запрещено на госслужбе?
Гражданскому служащему, его супруге (супругу) и несовершеннолетним детям запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами в
Что дает статус госслужащего?
Надбавка за работу с государственной тайной. Различные премии (за выполнение особо важных и сложных заданий и т. ) Ежемесячное денежное поощрение для отдельных категорий госслужащих в соответствии с указом Президента РФ от 25. 2006 № 763
Кто имеет право работать на госслужбе?
На государственную гражданскую службу (далее — гражданская служба) вправе поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным Федеральным законом от 27 июля 2004 г
Что входит в обязанности госслужащего?
К основным обязанностям гражданского служащего относят: Соблюдать законодательство Российской Федерации. Исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом. Исполнять поручения руководителей, данные в пределах их полномочий