Госслужба Государственная служба Российской Федерации (далее – государственная служба) – профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации (далее – граждане) по обеспечению исполнения полномочий:
федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (далее – федеральные государственные органы);
субъектов Российской Федерации;
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации (далее – государственные органы субъектов Российской Федерации);
лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее – лица, замещающие государственные должности Российской Федерации);
лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее – лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации);
органов публичной власти федеральных территорий;
лиц, замещающих в федеральной территории должности, устанавливаемые федеральными законами и указами Президента Российской Федерации, а также уставом федеральной территории для непосредственного исполнения полномочий органов публичной власти федеральной территории.
1 в ред. Федерального закона от 02. 2021 N 351-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
Деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, настоящим Федеральным законом не регулируется.
Система государственной службы включает в себя:
государственную гражданскую службу;
государственную службу иных видов.
1 в ред. Федерального закона от 13. 2015 N 262-ФЗ)
Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.
Военная служба и государственная служба иных видов, которые устанавливаются федеральными законами, являются видами федеральной государственной службы.
3 в ред. Федерального закона от 13. 2015 N 262-ФЗ)
Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация – в ведении субъекта Российской Федерации.
Понятие «государственная служба»
До настоящего времени не сложилось единого подхода к пониманию сущности государственной службы. В современной российской науке господствуют три основные концепции государственной службы — политическая, социальная и правовая, т. теория государственной службы имеет комплексный и межпредметный характер. Проблемы и сущность государственной службы изучаются юридическими, философскими, политическими, социологическими, историческими, психологическими, управленческими и другими науками. Каждая из них имеет свой предмет, понятийный аппарат и методы исследования.
При определении понятия «государственная служба» прежде всего следует различать теоретические и нормативные определения такого политико-административного и социально-правового явления, как государственная служба. Они не вполне совпадают, но дополняют друг друга раскрывая ту или иную грань этого понятия.
На сегодняшний день в науке существует множество различных подходов к трактовке данного понятия. Проблемой сущности государственной службы занимались и занимаются в основном юристы, социологи и философы — А. Алехин, Г. Атаманчук, Б. Лазарев, В. Манохин, А. Ноздрачев, Е В. Охотский, В. Романов, А. Турчинов, В Д. Граждан и другие ученые.
В научной и научно-популярной литературе типичными определениями термина «государственная служба» являются, например, следующие:
- механизм формирования, реализации и совершенствования институтов государственной власти и управления;
- инструмент и технология государственного управления, реализации функций государства;
- публичный институт реализации государственной власти;
- единство правового, социального и организационного институтов, регулирующих осуществление государственной власти;
- система государственных органов, имеющих служащих для выполнения государственных задач;
- система юридически регулируемой деятельности и отношений служащих органов государственной власти по обеспечению и исполнению их полномочий;
- способ и форма реализации связей и отношений между государством, гражданским обществом и человеком;
- совокупность процессов и процедур государственно-служебных отношений;
- публично-правовое отношение между государством как работодателем и госслужащим как наемным работником;
- особый вид профессиональной, управленческой деятельности — административной или аппаратной.
Встречаются и другие, менее обоснованные определения, в частности: «работа в государственных органах», «работа в аппаратах государственных органов» и т.
Спектр определений очень широк. Все зависит от критериев оценки данного феномена от подходов того или иного ученого к решению проблемы.
Среди наиболее содержательных понятийных формулировок государственной службы необходимо выделить две:
- это деятельность по выполнению в пределах полномочий прерогатив государственной власти и управления; совокупность правовых, социальных и организационных норм, правил, стандартов, традиций по реализации Конституции и законов государства его политических, экономических, социальных задач; публично-правовое отношение между государством и государственными служащими по поводу условий, методов и результатов служения государству и обществу1Государственная служба: теория и организация. Курс лекций /Под ред. Е.В. Охотского. Ростов н/Д, 1998. С. 35.;
- это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах2Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М,: РАГС. 2002. С. 113..
В научных и нормативных определениях государственной службы Российской Федерации сложились три подхода к характеристике ее сущности:
- деятельностный, согласно которому государственная служба характеризуется как профессиональная служебная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов и должностных лиц (политиков);
- институциональный, в рамках которого государственная служба определяется как совокупность правовых, социальных и организационных норм, правил, стандартов по реализации Конституции РФ и законов;
- правовой, в рамках которого государственная служба рассматривается как публично-правовое отношение между государством и государственным служащим.
В каждом из этих подходов государственная служба отражается с определенной точки зрения, свойственной той или иной науке и методологической позиции автора
Многозначность понятия «государственная служба» создаст определенные сложности как в теории, так и в практике государственно-служебных отношений. Приходится констатировать, что к настоящему времени не сложилось единого подхода к теоретическому определению данного понятия.
Современное правовое понимание государственной службы появилось в Российской Федерации в 1990-е годы в ходе становления и развития государственной службы как нового правового и социального института. В советскую эпоху к государственным служащим фактически относились все категории лиц, которые замешали должности в государственных органах, организациях, учреждениях и предприятиях, получая заработную плату из государственного бюджета. Это была очень широкая социальная категория «служащих».
Современная трактовка понятия «государственная служба» иная. К государственным служащим относятся только те лица, которые находятся на должностях государственной службы, выполняют функции государственного управления, обеспечения обороны и безопасности государства, законности и правопорядка в стране. Лица, получающие заработную плату из государственного бюджета и выполняющие функции социального обеспечения (учителя, врачи и др. ), к категории государственных служащих не относятся, и их работа регулируется трудовым, а не служебным законодательством.
Вместе с тем законодатель (политическое руководство) не отвергает и институционального подхода к определению сущности административной власти. Так, в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г. , государственная служба (гл. 2) квалифицируется как комплексный (публичный, социальный, правовой, организационный) институт обеспечения выполнения государственными служащими функций государства, а также деятельности органов государственной власти, их аппаратов.
Сформулированное законом определение государственной службы указывает, прежде всего, на ее сущность.
Сущностные признаки государственной службы. В формулировке действующего законодательства эти признаки следующие.
Государственная служба — это сфера государственно-значимого характера, а именно государственная деятельность. В определении понятия «государственная служба» в качестве ведущего признака выделяется термин «государственный». Это означает, что сущность и назначение государственной службы определяются сущностью и назначением государства. Государственная служба не только отражает задачи, функции и основные черты государства, но должна обеспечивать их практическое осуществление. Поэтому государственный служащий, предъявляя в глазах общественности государство, в рамках его полномочий по замещаемой должности всегда действует от имени и по поручению государства.
Важный признак государственной службы — профессиональная служебная деятельность, т. деятельность профессионального характера, отвечающая специальным правовым условиям и квалификационным требованиям. Это означает непрерывное и компетентное обеспечение исполнения полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях государственной службы. Государственная гражданская служба — особый вид профессиональной деятельности, которая обеспечивает решение, прежде всего, задач государственного управления. Государственный служащий не просто работник, а человек государственный, представляющий государство и защищающий государственные интересы. Он не просто профессионально работает в этой сфере, он служит. Поэтому его деятельность в отличие от других называется служебной. Гражданская служба состоит, прежде всего, в управлении обществом в различных сферах, в реализации функций государственных органов.
Государственная служба — это обеспечение исполнения полномочий государственных органов, а не само исполнение таковых. Имеется в виду интеллектуальное, аналитическое, организационное, информационное, прогностическое, контрольное и иное профессиональное обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности (политики). В существующей российской административной практике иногда превратно понимают это — как обслуживание тех, кто занимает высшие должностные посты. Это неверный подход, поскольку государственный служащий служит не руководителю государственного органа и не самому этому органу, а государству и обществу, российской Конституции.
Термин «обеспечение исполнения» подчеркивает тот факт, что к государственной службе согласно действующему законодательству относятся не все государственные должности и должностные лица, а только категории государственных должностей государственной службы — «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» и «обеспечивающие специалисты». Политические должностные лица (бывшая категория «А») к государственной службе не относятся. Они не обеспечивают, а непосредственно исполняют обязанности государственных органов, но при этом осуществляют не административно-государственные, а государственно-властные полномочия, которые законом не квалифицируются как государственно-служебная деятельность. Это государственно-политическая деятельность, которая лежит за пределами государственной службы, и на политиков не распространяются нормы федеральных законов о государственной службе, их запреты и ограничения.
Государственная служба по определению — публичная служба, т. служба в органах публичной государственной власти. Она имеет официальный, открытый, а не частный, теневой характер и обеспечивает общий, совокупный интерес государства и общества. Проще говоря, государственная служба — служба государству, а через него — стране, народу.
Государственная служба осуществляется только в государственном органе лицом, которое находится на должности государственной службы, включенной в реестр. Не все должности, включенные в штатное расписание тех или иных государственных органов, являются должностями государственной гражданской службы. Так, не является государственной гражданской службой работа в штате государственного органа на должностях младшего обслуживающего персонала (технические и обслуживающие работники — водители, вахтеры, уборщицы, повара и т. Не принадлежат к категории государственных служащих и работники государственной бюджетной сферы — врачи, учителя, поскольку они трудятся не на должности государственной службы и не в государственном органе, а в государственной организации или учреждении. Не является государственной службой и профессиональная деятельность управленцев в государственных предприятиях и государственных учреждениях.
Государственные служащие получают денежное содержание только из государственного бюджета.
Следовательно, общими чертами государственной службы Российской Федерации являются: служба в государственном органе; замещение служащим должности государственной службы, включенной в соответствующий реестр должностей государственной службы; обеспечение исполнения или исполнение полномочий государственного органа; реализация своих должностных полномочий, закрепленных в служебном (должностном) регламенте; получение денежного содержания только из государственного бюджета. Лицо, состоящее на государственной службе, служит государству, выполняет по его поручению и за плату от него действия по реализации задач и функций государства, подпадая под специальный правовой режим.
Общенаучные подходы к теории государственной службы
Рассматривая данную проблему, необходимо прежде всего определить понятия «теория» и «методология». Под теорией мы понимаем систему основных идей той или иной отрасли знаний; форму научного знания, дающего целостное и объективное представление о предмете. Методология — это учение о принципах, организации и методах научного познания, концептуальный, доктринальный взгляд на предмет исследования. В нашем случае предметом теории и методологии является такое сложное социальное явление, как государственная служба.
Концептуальное понимание государственной службы зависит от существующего представления о государстве, поскольку государственная служба производна от государства и является его инструментом управления. Наши взгляды на нее могут трансформироваться в процессе изменения наших представлений о современном государстве и государственности, перехода от авторитарного политического режима к правовому, демократическому. В частности, очень важна проблема пределов и ограничений административной власти в обществе, взаимодействия государственной службы и гражданского общества.
Мировой опыт государственного строительства свидетельствует, что для выполнения властных функций государству необходима особая система — государственная служба, играющая исключительно важную роль в реализации государственной власти.
Войдя в систему органов государственного управления, государственная служба приобрела свойства реального объекта социальной действительности и сама стала рассматриваться в качестве самостоятельного правового, организационного и социального феномена.
Говоря о теоретическом подходе к системе государственной службы, следует прежде всего определить, в каких областях научных знаний она проявляет себя и исследуется. К сожалению, сегодня в классификации общественных наук и в принятой номенклатуре научных специальностей отсутствует специальность «государственная служба» (есть только специализация). Это связано со многими причинами — отечественной традицией классификации отраслей научных знаний, национальной спецификой понимания российской государственности и государственной службы, политической и общей культурой общества и т. И тем не менее наука и учебная дисциплина изучающие теорию и организацию государственной службы, в настоящее время в России существуют и довольно активно развиваются.
Проблема государственной службы в системе общественных наук. Традиционно вопросы государственной службы рассматривались и рассматриваются в отечественной юриспруденции — в административном и трудовом праве. Ныне, основываясь на законодательстве о государственной службе, можно сказать, что формируется новая отрасль (подотрасль) права — служебное право. В курсе административного права неизменно изучаются темы «Органы исполнительной (административной) власти» и «Государственная служба как субъект государственного управления». Трудовое право регулирует все государственно-служебные отношения на государственной службе, выходящие за рамки служебного права.
Теоретические, политические, социальные и организационные основы государственной службы активно изучаются такими науками как социология и политология. Ряд важных аспектов государственной службы рассматривается экономическими науками. Проблемы государственной службы изучают такие общественные науки, как история, психология, педагогика, этика — каждая в своем ракурсе.
Названные научные дисциплины рассматривают отдельные аспектные явления такого многогранного феномена, как государственная служба. В результате при, казалось бы, большом внимании к проблеме сегодня отсутствует целостное теоретическое обоснование системы государственной службы. Множественность направлений исследований темы ведет к потере сущности предмета исследования — государственной службы как публичного социально-правового института. Поэтому важны и необходимы совместные научные усилия ученых и практиков по разработке общей теории государственной службы, способной вписаться в имеющуюся номенклатуру научных общественных дисциплин.
Общенаучные подходы к теории государственной службы. Из чего следует исходить, разрабатывая теорию государственной службы Российской Федерации, которая впоследствии реализуется на практике?
Анализируя теорию и практику государственной службы, необходимо прежде всего выделить принцип системного подхода, позволяющий рассматривать административную власть как систему. Следует обратить внимание не только на ведущие элементы и связи в государственной службе, но и на сущность самой системы государственной службы. Важно показать, что государственная служба — это социальная система, представляющая собой единство и целостность элементов, находящихся в сбалансированных и взаимодействующих отношениях и связях друг с другом.
Наряду с этим системный подход требует рассматривать государственную службу в структурно-функциональном единстве. При анализе административной власти следует обращать внимание на структуру государственной службы (процесс департаментализации) и на функции государственных органов, а также на механизмы построения, организации и функционирования каждого из структурных элементов государственной службы.
Важным и необходимым для понимания проблемы является принцип единства концептуальных и правовых основ государственной службы, заключающийся в том, что теоретические установки и нормативно-правовая база государственной службы должны быть адекватны друг другу и непротиворечивы. Система государственной службы и организация ее деятельности в стране создаются совместными усилиями ученых, политиков, администраторов и правоведов под эгидой политической власти.
Актуальным является принцип исторического подхода к изучению государственной службы и государственности в целом. Без знания истории явления нельзя формулировать теоретические положения. Историзм как научный подход и принцип требует рассмотрения государственной службы России под углом зрения российских вековых традиций государственного управления, политической, правовой и административной культуры общества. История российско-советской государственности и сейчас оказывает непосредственное влияние на развитие нашей государственной службы. В организации и функционировании отечественной административной власти укоренились такие ее традиционные особенности, как этатизм (государственничество), моноцентризм, сословный характер, верность государству, службе, закрытость и непрозрачность, дистанцированность от гражданского общества.
Россия практически всегда за исключением периодов смут, имела жестко централизованную государственную службу. Ее функции географически и властно были стянуты к центральному аппарату в Москве или Санкт-Петербурге. В российской традиции государственной службы видны ее политическая ангажированность, полная зависимость от политической власти, имевшей, как правило, авторитарный характер. Лишь недавно появились суждения о самостоятельности правового статуса государственных служащих.
Даже в терминологии наша историческая традиция государственной службы имеет свою специфику. В европейских странах в названиях государственной службы и государственного управления указывается на публичные, общественные начала государственной службы. В России упрочился иной социально-политический ориентир — российская административная ветвь власти является именно государственной. На вопрос: кому служит государственный служащий — государству или обществу ответ однозначен: служить государству, а через него — обществу. То есть основанием терминологического и содержательного подхода к государственной службе служит ее понимание как отношение государства и общества.
Государственная служба России не может не учитывать особенности развития нашей страны. В теории и организации российской государственной службы необходимо учитывать цивилизационные, геополитические, наци опально-этнические, конфессиональные, культурологические, демографические и другие факторы. Большое значение имеют вопросы географического расположения субъектов РФ, развитости их экономики и социальной инфраструктуры, этнический состав, экологическая ситуация и т. Особую роль в этом плане играет проблема федерализма России, региональной специфики в организации государственной гражданской службы на местах. Важно при этом в соответствии с принципом федерализма видеть необходимость соблюдения единства государственной службы Российской Федерации и правового разделения предметов ведения двух уровней современной отечественной государственной службы.
Разрабатывая теоретическую базу российской государственной службы, важно учитывать передовой зарубежный опыт государственного управления. В британо-американской традиции проблемы государственной службы изучаются, как правило, политическими и административными науками. Во Франции вопросы государственной службы рассматриваются в рамках юриспруденции, прежде всего административного права. В Германии государственная служба рассматривается в дисциплине «управление». В свое время монархическая Россия, создавая свой институт государственной службы, ориентировалась на континентальную, в частности германскую, систему права и государственного управления. Все эти стороны генезиса и развития государственной службы необходимо сегодня учитывать.
Принципиально важно, чтобы теоретические поиски, научные концепции организации государственной службы сочетались и увязывались с реальной административной практикой. Опыт свидетельствует, что успех в любом деле зависит от позитивного диалога науки и практики. В России проблема их взаимодействия стоит довольно остро. Бывает так, что блестящая теоретическая конструкция, добротная концепция государственной службы не воспринимаются политической и административной властью, не востребуются практиками государственного управления.
Это происходит по нескольким причинам:
- сказывается традиционализм нашего мышления; после многих лет господства теории отмирания государства а значит, и государственной службы, трудно ожидать эффективного взаимодействия ученых и политиков, особенно старшего поколения, в рассматриваемой сфере;
- экспертная, консультационная роль науки в выработке тех или иных государственных решений хотя и осознана во властных структурах, но в правовом отношении не регламентирована и не введена в практику работы государственных органов;
- среди самих ученых сложились отношения недоверия к политикам или отношения внутренней борьбы за право влияния на них, за монопольное право на истину в теории государственной службы. Есть немало случаев, когда, выполняя заказы политиков, платные эксперты-консультанты давали им необоснованные, но приятные советы, вскоре оказывавшиеся несостоятельными. Все это отдаляет политиков от ученых.
В целом отсутствие консенсуса науки и политики — результат или неумения ученых вести диалог с политиками, или нежелания практиков (политиков и администраторов) воспринимать теоретические выводы и научно-практические рекомендации ученых.
Очевидна еще одна научная посылка, имеющая прямое отношение к организации государственной службы России. Проблемы государственной службы нельзя решать на основе политических или идеологических подходов или предпочтений первых лиц государства, как это делалось в России всегда. Необходим консенсус — разумный баланс политической и административной ветвей государственной власти. Политические факторы сильнее всего влияют на организацию государственной службы.
Государственная служба Российской Федерации как социально- политический институт только складывается. Она не защищена иммунитетом от политических перемен в стране, от нестабильной политической конъюнктуры. Политическая власть у нас, как и прежде, не всегда обоснованно довлеет над государственной службой и гражданским обществом. Отсюда следует, что государственная служба современной России должна строиться на прочной концептуальной и нормативно-правовой базе при обязательном правовом регулировании отношений политической и административной власти, четкой регламентации демократических процедур организации и прохождения государственной службы.
Особого внимания требуют вопросы взаимодействия государственной службы с гражданским обществом. Речь в данном случае идет, прежде всего, о взаимодействии государственной службы, представляющей государство, и местного самоуправления, представляющего гражданское общество. Наряду с этим особое значение для развития государственной службы имеет характер ее отношений с политическими партиями, традиционными конфессиями, общественными объединениями и т. Доминатой в отношениях государства и общества должны стать принципы социального партнерства, доверия и взаимной поддержки. Поэтому, рассматривая теорию и организацию государственной службы России, следует в обязательном порядке учитывать социальную среду и новый, демократический характер отношений в ней.
Следовательно, теория государственной службы является научным и методологическим фундаментом для практики государственного управления и государственной службы.
В чем заключается работа госслужащего?
Суть государственной службы заключается в улучшении благосостояния страны и ее граждан. Госслужащие , наверное, никогда не останутся без работы, ведь перечень профессий велик. Список колеблется в зависимости от места работы: департаментов, отделов, государственных органов
Каковы основные задачи реформирования государственной службы на современном этапе?
Задачи реформирования включали в себя: Создание системы государственной службы и формирование новых технологий профессиональной деятельности, Создание нового федерального законодательства о государственной службе , состоящего из «рамочного» закона о системе государственной службы
Что является целью государственной службы?
Старилова, основная цель государственной службы заключается в практическом выполнении функций государства, решение его задач, сохранении благополучия граждан, удовлетворении общественных интересов в соответствии с Конституцией РФ и нормативными актами
Чем нельзя заниматься госслужащим?
Закон о госслужбе и Закон о противодействии коррупции запрещают государственным служащим заниматься предпринимательской деятельностью и участвовать в управлении коммерческой организации
Чем отличаются запреты и ограничения на госслужбе?
Отметим, что ограничение — это условие, при котором гражданин не может быть принят на гражданскую службу или не может более находиться на ней, а запреты — это то, что гражданский служащий не вправе делать при нахождении его на государственной службе
Почему могут не взять на госслужбу?
Несвоевременное представление документов, представление их не в полном объеме или с нарушением правил оформления без уважительной причины являются основанием для отказа гражданину (гражданскому служащему) в их приеме (Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г
Какие льготы есть у госслужащих?
К их числу относятся такие льготы , как получение служебного жилья, право на единовременную субсидию на приобретение жилья, получение пенсии за выслугу лет в дополнение к страховой пенсии по старости (инвалидности), возможность увеличения ежегодного отпуска